10月19日，2021溫州全球精英創新創業大賽龍港分賽暨中國（龍港）第二屆“龍城鯤鵬”專項賽落幕。此次大賽吸引了來自海內外12個國家和地區的378個創新創業項目、52個全球精英人才、102個行業領軍人才報名參加。這一連串的數字，印證了龍港這座冉冉升起的新興城市對人才對項目的吸引力。

上世紀80年代，在浙江省鰲江南岸一片“水不清、燈不明、路不平”的荒涂之地，5個小漁村的村民用他們勤勞的雙手，建起了我國第一座“農民城”——龍港鎮。2019年，溫州獲國務院批復“同意撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市”。當年9月25日，龍港市正式掛牌成立，實現了從中國第一座“農民城”到全國首個“鎮改市”的歷史性跨越。在兩年的深度探索中，龍港市突破了舊體制的瓶頸，探索出一套精簡高效的新型設市模式。

空中俯瞰龍港，猶如一條巨龍。池長峰攝

突破“放權”式行政管理體制“循環套”

政府職能提質增效

從上世紀90年代起，龍港經歷了20多年的“強鎮擴權”試驗，事權被“三放三收”。

龍港鎮之所以在擴權改革中會出現權力“三放三收”現象，是因為這牽涉了部門間的利益。根據有關法律法規，鄉鎮一級的分局不具備行政執法的主體資格，一旦出現行政訴訟，鎮級分局連應訴資格都沒有。從部門利益角度出發，“為了維持權力運行中不出問題”成為權力屢屢被上級收回的理由。

而兩年前龍港“撤鎮設市”，從根本上突破了“放權”式行政管理體制的“循環套”，解決了建市前龍港過低行政級別與不斷增長的營商環境、公共服務需求之間日益激烈的矛盾，政府職能大幅提質增效。

近年來，龍港大力推行“一枚印章管審批”改革，政務流程更加高效便捷，企業服務更加貼心周到。龍港把7個部門1146個涉企審批事項全部劃轉行政審批局，推動“多種規劃、多種測量、多種審批、多種驗收、多種證件”的并行辦理，做到“只進一扇門、只蓋一枚章、只需跑一次”，實現企業開辦“零成本”；企業投資項目審批時間，也從80天縮短到40天。

“一枚印章管審批”政務服務。蘇巧將攝

今年7月，碧桂園集團通過招拍掛，獲得了一處住宅地塊。令碧桂園集團龍港項目負責人林日豪沒想到的是，僅僅一個月時間，公司就順利拿到了工程規劃許可證。

“我們的項目在龍港辦手續，只要跑一次審批局審批一科，就能‘一站式’辦好，再也不用各部門之間來回跑了。”林日豪說，項目從土地獲取到工程規劃許可證辦理完成只用了35天，其中審批局的受理時間只用了15天左右。

市直管社區、數字化改革

破題“人少事多”困境

兩年前，“超級大鎮”搖身變成“縣級市”，管理的難度系數提升了，但黨政機關行政編制人員配置保持不變。如何才能保證政府機構的正常運轉？如何服務好龍港百姓？

為此，龍港推出一大創新之舉——改變傳統的縣級政府下轄鄉鎮（街道）再到村（居）模式，設立9個片區服務綜合體，將102個社區劃分成384個網格，實現市直管社區，走出了一條以40%的行政資源高效承接100%的行政管理職能的創新之路，破解“人少事多”的困境。

湖前第二社區聯合黨委、聯勤工作站、綜合服務中心揭牌。龍港市委宣傳部供圖

今年3月，為進一步深化“一套班子管社區”改革，龍港又撤銷九大片區黨工委，將102個社區劃分為26個基層治理單元。每個單元建立社區聯合黨委、社區聯勤工作站、社區綜合服務中心“三位一體”運行機制，將部門下沉干部、駐社干部、社工、網格員、社會組織等多方力量整編入社，由社區聯合黨委統一考核管理，組團為群眾服務。

“通過實施市管社區，精簡人員編制和中間環節，龍港各項行政開支大幅減少，有效節約了管理費用。此外，這種扁平化管理也能讓市領導班子沉下身子接地氣，打通服務區中‘最后一米’。”龍港市委基層治理委員會相關負責人表示。

位于龍港市主城區西部的河底高社區是龍港市扁平化治理體制改革的一個縮影。說起市直管社區改革，河底高社區黨委書記高福喜深有感觸。8年前，他就曾當過河底高村的黨支部書記。當時因為村務太過繁重，千頭萬緒難打理，干了一屆后高福喜就選擇退讓。如今再次擔任河底高社區黨組織書記，其管轄的面積和人口多了，肩上的擔子更重了，但工作效率卻比8年前提高了不少，老百姓的認同感和滿意度也更高。

“‘市直管社區’改革，讓基層治理體系更扁平，公安、市監、執法等下沉到社區的人員，和我們駐社干部、社區干部、專職社工、網格員一起整編入格，形成‘三五成群’團隊，建立‘聯勤巡查’‘快速響應’機制，實現90%以上的基層問題都能在社區解決。”高福喜說。

破解人員編制不足的另一個重要舉措就是數字化改革，依托數字賦能、資源整合，跨部門跨領域協同運作。龍港在溫州率先實施“一張智網管全域”改革，打造龍港城市大腦，數字賦能社會治理。

龍港市城市大腦。人民網 王蕭蕭攝

位于龍港城區南面的華中社區，轄內人口超過3000人，坐擁物流園區、駕校、300畝農業生態觀光園、700畝美麗田園、447畝灘涂等。如此“家大業大”的社區，在華中社區智慧系統的高空巡檢、水質監測、危房監控、智慧農業、智能垃圾桶等10項功能的加持下，僅僅依靠8名網格員就將整個社區管理得井井有條。

華中社區黨總支書記馮亦科表示，龍港實行“市直管社區”改革后，從市級層面到社區都存在人手緊張的情況，社區智慧系統一定程度上緩解了“人少事多”的難題，實現了“人手不足，科技補足”。

擴大財權、提升公共服務

助推龍港高質量發展

“撤鎮建市”前20多年，龍港一直是蒼南縣經濟最發達的鎮和稅收支柱。龍港的財政收入留成率常年不到20%，大部分上交了縣財政，再加上龍港鎮并非蒼南縣的行政中心，從縣里獲得的資金支持有限，導致龍港一直缺乏足夠的資金，城市建設與公共服務頗受掣肘。

“現在，龍港市擁有了獨立的財政自主權，留存部分可以進庫給龍港自己用。”龍港市財政局相關負責人表示，長期困擾龍港的基礎設施建設進度滯后、實際稅負上升等不利局面也大為改善，龍港市政府得以將更多資金投入到經濟發展和民生事業中，為老百姓創造更高品質的生活。

過去兩年間，龍港開工建設公共服務中心、人民醫院等十大標志性項目，建成投用政務客廳、文化中心等一批民生項目。龍港深化與溫州市直部門民生項目共建合作，借智借力推動教育、醫療、交通等公共服務提檔升級。

龍港市政務客廳。人民網 王蕭蕭攝

另外，龍港撤鎮建市后，實際稅負上升的現象有了一定緩解，營商環境得到了改善。抓住這一機遇，龍港全面實施制造業“三百三新”計劃和民營企業“龍騰計劃”，著力培育新能源裝備、醫藥衛生材料、通用機械等三大重點新興產業，加快形成具有龍港優勢的產業集群。新竣工小微園153萬平方米，入駐小微企業1000多家。

2021年1月至9月，龍港市實現財政總收入26.23億元，同比增長25.5%；一般公共預算收入17.12億元，同比增長20.3%；財政總收入、一般公共預算收入前9個月的數據均超去年全年數。

推進新型城鎮化建設

破解地權瓶頸

鎮改市之前，土地指標分配權掌握在縣政府而非鎮政府，龍港土地管理權限小，建設用地不足，土地供應緊張。這種嚴格的土地制度約束下，很多企業因為缺乏足夠的土地或者地價過高而被迫遷出龍港。

如何突破地權瓶頸，給新型城鎮化建設騰出更廣闊空間？龍港通過成立城鄉一體化建設中心政府平臺來統籌管理全域土地綜合整治工作，將閑置在農村的各類宅基地從過剩的居住保障功能中釋放出來，并通過宅基地轉為集體經營性建設用地統一入市交易。

騰出空間、跑出速度，龍港加速突破原有的城鄉二元格局。2020年4月，73個村完成“村改社區”，21萬“村民”就地轉“市民”。截至目前，龍港全市拆除違章建筑7.2萬平方米，清理陳年垃圾近8萬噸。

龍港新城。池長峰攝

在全力推動老城有機更新的同時，龍港也加快了建設新城的步伐。新改建36條市政道路、打通6條斷頭路、新增2800個公共停車位；完成文衛路、新老城連接線等重點項目2200多間房屋拆遷；謀劃推進鰲江南岸“一芯四片”重點區塊建設，開工建設下澇、河底高兩個省級未來社區；創新“授權開發+投資合作+EPC+O”模式，引入200億元社會資本，高標準推進新城龍湖片區綜合開發……

在我國，懷揣著沖刺“城市”夢想的超級鎮、特大鎮并不在少數。這些城鎮大多擁有優勢產業，具有一定的人口、工業和商業聚集規模，已經具備了城市的體量和特征。例如廣東東莞市的虎門鎮和長安鎮，兩個鎮的人口規模均在80萬以上，GDP早在2019年就突破了700億大關，單看GDP，已超過眾多地級市。

從這些鄉鎮的實踐經驗來看，它們所遇到的問題亦十分相似——機構設置和社會管理中只擁有鎮一級的權限，政府服務體系沒有與其規模相適應，在公共服務和基礎設施配套上都難以同步。體制機制的制約逐漸成為特大鎮發展的“天花板”。

龍港上空俯瞰百里水鄉。金龍偉攝

突破特大鎮發展“天花板”，如何破題？龍港給出了答案：龍港市的成功經驗無疑能夠為其他超級鎮和特大鎮提供借鑒。

“近兩年來，龍港撤鎮建市的制度優勢和改革成效逐步顯現，體制機制逐步理順，民生服務的質量日益提升。”溫州大學法學院行政管理系副主任戚學祥表示，作為全國改革探索的先鋒，龍港的示范、探索、創新、改革意義重大，要用改革和長遠的眼光來看待。

“無改革，不龍港。”浙江大學中國新型城鎮化研究院副院長張蔚文認為，在城鄉改革和發展的每一個關鍵節點，龍港都擔任了“試驗田”的角色。作為縣域賽道的新成員，龍港利用先天的改革優勢，通過大力促進城鄉人口有序流動、推動農村宅基地在縣域范圍內流轉、積極構建城鄉產業協同發展平臺、扎實推進城鄉公共服務融合發展等舉措，積極探索城鄉治理融合發展的新路徑。

“衡量鎮改市成功與否的一個重要標志，就是要看這一新型城鎮化的探索，最終能否實現高質量發展，能否增加人民的福祉、激活市場和社會的活力，并對周邊有一定的輻射帶動。應該說這幾個關鍵性指標，龍港都基本實現了。”對于龍港鎮改市的探索，中國行政體制改革研究會學術委員會副主任、國家行政學院教授汪玉凱表示了肯定，認為龍港的經驗對其他一些地方的借鑒作用也是多方面的。但考慮到我國各地情況差異較大，對一些特大鎮而言，改革還是要因地制宜，不能“一刀切”。

蛟龍出港，續寫輝煌。未來的龍港，將繼續譜寫中國新型城鎮化建設的嶄新篇章。 

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